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检察机关已成环境公益诉讼先锋

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——访中国人民大学法学院教授陈桂明

 

  湖南省望城县49户村民近日要回了环境污染补偿款。去年年底,望城县花扎街村的村民到长沙坪塘水泥有限公司索要“灰尘费”不成,摔了这家水泥公司价值3600元的花瓶而引起的涉嫌故意毁坏财物案,在移送望城检察院审查起诉后,又牵出一桩环境污染公益诉讼案。望城检察院接受49户村民的请求,以原告的身份,对长沙坪塘水泥有限公司环境污染提起环境公益诉讼。

  检察院作为公共利益的代表和法律监督者,是否有权接受少数群众的请求,提起环境公益诉讼。近日,记者专访了中国人民大学法学院教授陈桂明,就检察机关如何利用民事诉讼中权利配置介入环境公益诉讼,请他谈了看法。

  记者:检察机关是否有权代表少数群众利益提起环境公益诉讼?

  陈桂明:首先,检察机关作为公共利益,有权代表群众提起环境公益诉讼。因为法学界目前还没有办法界定多少人的利益为公共利益,因此,人数的多少有很大弹性。由于任何公共利益都一定会涉及到老百姓,背后都会有具体的主体,比如说环境公害,一定会有受害人,可能是几个村子或是一部分村民,并不能说某一案件里面,受害者就是这几个老百姓,检察机关就不能代表他。你无法列举出任何一个公共利益背后是没有老百姓的。因此说,到底是帮助了多少人与检察机关代表公共利益并不矛盾。

  记者:检察机关提起公益诉讼有无法律依据?

  陈桂明:公益诉讼在我国法律上至今缺乏明文规定,但是审判实践中已经出现大量的公益诉讼案件,其中很多已被法院受理,有的案件是检察机关起诉的案件。我国目前出现的公益诉讼主要有涉及环境污染的侵权案件、国有资产流失案件、消费领域侵权案件等。在法律无明确规定的情况下,公益诉讼有很多障碍。首先遇到的问题是,民事诉讼法规定原告起诉要与案件有直接的利害关系,公益诉讼的原告无法满足这一条件,检察机关在法律上找不到具体的规定。

  其次,国内部分专家对检察机关提起民事诉讼持否定态度。否定的理由,其一是认为检察机关提起民事诉讼,是对当事人民事意思自治原则的破坏,是对当事人处分权的干预。其次,检察机关在民事诉讼中同时作为原告和法律监督者会产生角色冲突。我个人认为,这两种担忧都是不必要的。首先,现代民事诉讼不再纯粹是当事人个人利益之争,尤其是公益诉讼案件涉及到社会不特定的主体的利益,因此,当事人民事意思自治原则和处分权原则不再是绝对的,干预原则在一定领域要发挥作用。我国宪法第五十一条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得侵犯国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”检察机关作为法律监督者在发现侵权时提起诉讼,首先就是其职责要求;其次,检察机关在诉讼过程中虽然也是法律监督者,但它作为原告的外在角色冲突也由于其作为原告并不存在自身的直接利益而得到化解,它作为原告和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益,无论诉讼结果如何,都与其民事利益无关。当然,我们需要强调检察机关提起诉讼应当以公益诉讼为界限,同时需要防止检察机关把胜诉率作为考核标准。因为如果那样,检察机关虽然与案件的诉讼结果不存在民事利益关系,但是会产生职务上的利益关系,同样会使检察机关在民事诉讼者产生角色冲突。

  记者:江苏省无锡市环保法庭规定检察机关可以作为公益诉讼主体提起诉讼,但是环保法庭从成立至今还没有受理一起环境公益诉讼,检察机关作为公诉机关提起环境公益诉讼有其优越性,您是如何看待检察机关介入环境公益诉讼的?

  陈桂明:检察机关可以作为公益诉讼主体提起诉讼是地方的一种实验,是对司法审判新模式进行地探索,这是未尝不可的。地方法院能够在没有规定的情况下受理,并进行切实的审理,的确是一件好事。无锡市环保法庭目前没有受理一起环境公益诉讼说明,相关的诉讼程序还有待完善。

  检察机关对某些公益诉讼案件向法院提起诉讼,是世界上比较通行的做法。公益诉讼制度的确立和检察机关介入民事诉讼的制度设计,会在相当大的程度上扩大司法对社会的间接管理功能。市场经济就是法制经济,市场经济条件下的社会管理强调通过法律进行的无形调整,淡化和缩小政府具体有形的管理,在此情况下,司法的功能必然扩大。通常的民事案件是由民事法律主体提起的,案件数量的增加告诉我们司法对社会的间接管理功能在扩展。公益诉讼涉及社会公共利益,由检察机关提起诉讼并由法院进行裁判,意味者检察和审判功能的同时拓展,是法治社会的必由之路。如果说原先的民事检察抗诉是对法院审判的必要制约,那么民事检察起诉则是对政府行政的必要制约,因为在通常情况下政府是社会公共利益的管理者,检察机关提起公益诉讼至少间接与政府的管理职能有关。

  公共利益受损,无人提起诉讼已是一个不争的事实。以吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸,引发松花江水污染事件为例,环保部门针对企业的环境污染行为开出100万元最高的罚单,但是相对于此案造成的环境损失,可谓是九牛一毛,类似的小案件也很多,这些案件至今也无人提起环境公益诉讼,环境纠纷在法律上不了了之,肇事企业没有承担相应的法律责任,也没有担负起修复生态环境的义务。在大量公共利益受侵害无人提起诉讼的现实面前,需要具有环境民事公诉权和环境公益诉权的机关来提起诉讼,在中国选来选去,也只有检察院这样的司法机关能担当此重任了。检察机关出于促进和维护社会公共利益,不仅有义务对于一些无人提起损害赔偿的案件提起诉讼,还应成为环境公益诉讼的先锋。

  在现实中,检察院提起的环境公益诉讼很多被法院拒绝。最高人民法院相关负责人曾经明确表示,检察机关提起环境公益诉讼无根据。正是没有具体的规定,法院拒绝受理检察机关的起诉也是合法的。检察机关提起公益诉讼的立法我国早已展开过讨论,1982年制订的《民事诉讼法(试行)》,没有想到还存在公益诉讼的问题;1991年修改时,有人提出将公益诉讼列入法典,但没能引起大家的注意;2007年修订民事诉讼法时仍未将公益诉讼列入相关条款。我国民事诉讼在立法中将公益诉讼排除之外。随着经济的高增长,中国进入了高速发展的时期,缺乏民事检察监督的立法的问题就变得很突出。所以,我呼吁,尽快制订相关的法律,赋予检查机关以环境公益诉权。

  记者:检察机关如何介入环境公益诉讼?检察机关在新时期该如何完成民事诉讼领域的新任务?

  陈桂明:我国检察机关的性质和职能要求他重视公益诉讼案件,采取适当的方式介入诉讼。我国检察机关在宪法上作为国家的专门法律监督机关,具有广泛的法律监督权,它作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合而为一,这就为其介入公益诉讼奠立了坚实的基础。

  检察机关作为公共利益的代表提起诉讼,是其法定职责,规定检察机关提起民事诉讼的方式有两种,一是在实体法中规定检察机关可以提起诉讼的事项,二是在程序法中规定检察机关有权提起民事诉讼的情形。

  检察机关介入公益诉讼除了提起诉讼外,还包括参加诉讼。检察机关参加诉讼的意义主要表现在这是检察机关对公民个人、社会团体等提起公益诉讼的有力支持。

  我国法律对检察权如何介入公益诉讼并无明文规定,我认为,中国在检察机关介入公益诉讼上存在着诸多亟待完善的地方。在目前的框架下介入的方式可以视具体案件的情况而定。

  检察院介入环境公益诉讼,检察职能得到了扩展。由于环境侵权案件专业性比较强,抗诉程序和相关的诉讼程序也有其特殊性,这需要检察机关在人员配置、部门设置上做出相应的调整。一般来说,民事诉讼的利益比刑事诉讼复杂,公共利益多数是群体性的和不特定人群的利益,构成关系比一般的民事案件更复杂。环境公益诉讼对于检察机关来说完全是一个陌生的领域。目前,检察机关在公益诉讼方面的人员配置、机构力量都是很弱的,提起环境公益诉讼对检察机关来说是一种挑战。


 
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